中国森林生态效益补偿机制研究

doi:10.13466/j.cnki.lczyyj.2024.06.002

摘要/Abstract

摘要：

森林生态效益补偿机制是维护森林利用主体与保护主体关系的重要手段。自我国初步建立森林生态效益补偿机制以来,相关政策不断完善,各项措施积极推进,有效增强了森林生态效益补偿能力和成效。通过系统梳理多年来我国在森林生态效益补偿领域制定的相关政策和措施,全面总结森林生态效益补偿领域的主要进展:补偿主体不断扩展、补偿对象基本明晰和补偿标准有序提高。未来我国应从制定分类与动态补贴、深化碳汇交易和增强多元生态产品、优化补偿管理模式等方面持续深化森林生态效益补偿政策,促进形成与经济社会发展相适应的生态效益补偿机制,从而实现森林资源高水平生态保护和高质量发展。

关键词: 森林, 生态效益, 补偿机制

Abstract:

The mechanism for forest ecological benefit compensation is a crucial tool for maintaining a healthy and balanced relationship between forest ecological beneficiaries and participants in conservation.Since the initial establishment of this mechanism in China,related policies have been continuously refined,and measures have been actively implemented.All these have effectively enhanced the ability and the effectiveness of forest ecological benefit compensation.This study compiles various policies and measures in the field of forest ecological benefit compensation in China over these years,and outlines the main developments in this academic field.These include the increase in the types and numbers of participants involved in forest ecological benefit compensation,the clarification of the entities being compensated,and the enhancement of compensation standards.The proposals for China's forest ecological benefit compensation policy should include developing categorized and dynamically adjustable allowance policies,strengthening carbon sequestration trading,enhancing the diversity of ecological products,and optimizing the design of compensation management.This study aims to promote the formation of an ecological protection compensation mechanism in China that is compatible with socio-economic development,providing theoretical support and practical guidance for achieving high-level ecological protection and high-quality development of forest resources.

Key words: forest, ecological benefit, compensation mechanism

中图分类号:

S7-9

孙鸿儒, 武健伟, 李晨晨, 于丽瑶, 刘微, 张宏巍. 中国森林生态效益补偿机制研究[J]. 林草资源研究, 2024,(6): 10-18.

SUN Hongru, WU Jianwei, LI Chenchen, YU Liyao, LIU Wei, ZHANG Hongwei. The Mechanism for Forest Ecological Benefit Compensation in China[J]. Forest and Grassland Resources Research, 2024,(6): 10-18.

图/表 5

表1

森林生态效益补偿机制的发展历程

阶段	年份	名称	重要内容及意义
萌芽阶段	1992	关于1992年经济体制改革要点的通知(国发〔1992〕12号)	建立林价制度和森林生态效益补偿制度,实行森林资源有偿使用
	1992	关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告	按照资源有偿使用的原则,逐步开征资源利用补偿费,并开展对环境税的研究
	1993	关于进一步加强造林绿化工作的通知(国发〔1993〕15号)	改革造林绿化资金投入机制,逐步实行征收生态效益补偿费制度
	1994	中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书	建立森林生态效益补偿制度,实行森林资源开发补偿收费
	1994	中华人民共和国环境保护法	国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度,有关地方人民政府应该落实生态保护补偿资金
	1996	关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施	按照林业分类经营原则,逐步建立森林生态效益补偿制度和生态公益林建设投入机制,加快森林植被的恢复和发展
	1998	中华人民共和国森林法(1998年第一次修正)	国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用,不得挪作他用。首次以国家立法方式建立国家森林生态补偿制度
	2000	中华人民共和国森林法实施条例(国务院令第278号)	防护林和特种用途林的经营者,有获得森林生态效益补偿的权利。公益林生产经营者获得补偿的权利法定化
	2001	森林生态效益补助资金试点工作的意见(财农函〔2001〕7号)	说明森林生态效益补助资金试点工作的意义、范围、目标及保障措施。标志着中国森林生态效益补偿政策进入实质性运行阶段
	2001	森林生态效益补助资金管理办法(暂行)(财农〔2001〕190号)	规定了森林生态效益补助资金的支出范围和计算依据
发展阶段	2004	中央森林生态效益补偿基金管理办法(财农〔2004〕169号)	将中央补偿基金平均补助标准定为每年每亩5元(每年每公顷约75元),其中4.5元(每年每公顷约67.5元)用于补偿支出,0.5元(每年每公顷约7.5元)用于公共管护支出。规范和加强了中央森林生态效益补偿基金管理,提高资金使用效益
	2005	关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议	首次提出按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,加快建立生态补偿机制
	2007	中央财政森林生态效益补偿基金管理办法(财农〔2007〕7号)	中央财政补偿基金平均标准为每年每亩5元(每年每公顷约75元),其中4.75元(每年每公顷约71.25元)用于管护等开支,0 25元(每年每公顷约3.75元)用于省级林业主管部门组织开展的重点公益林管护情况检查验收、跨重点公益林区域森林火灾预防以及维护林区道路的开支
	2009	中华人民共和国森林法(2009年第二次修正)	加大公益林保护支持力度,完善重点生态功能区转移支付政策,指导受益地区和森林生态保护地区人民政府通过协商等方式进行生态效益补偿
	2011	中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要	研究设立国家生态补偿专项资金,积极探索市场化生态补偿,加快制定实施生态补偿条例
深化阶段	2012	中国共产党十八大报告	提出建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度
	2013	中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定	实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。坚持谁受益、谁补偿原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度
	2014	中央财政林业补助资金管理办法(财农〔2014〕9号)	规定国有的国家级公益林平均补偿标准为每年每亩5元(每年每公顷约75元),集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每亩15元(每年每公顷约225元)。定义了公益林管护补助支出和公共管护支出的范围和标准
	2016	关于健全生态保护补偿机制的意见(国办发〔2016〕31号)	不断完善转移支付制度,探索建立多元化生态保护补偿机制,逐步扩大补偿范围,合理提高补偿标准,有效调动全社会参与生态环境保护的积极性,促进生态文明建设迈上新台阶
	2016	林业改革发展资金管理办法(财农〔2016〕196号)	确定森林生态效益补偿补助的支出范围
	2017	中国共产党十九大报告	提出建立市场化、多元化的生态补偿机制
	2018	建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划(发改西部〔2018〕1960号)	积极推进市场化、多元化生态保护补偿机制建设
	2019	生态综合补偿试点方案(发改振兴〔2019〕1793号)	在安徽、福建、江西等10省区选择50个试点县,开展生态综合补偿工作,进一步健全生态保护补偿机制
	2019	中华人民共和国森林法(2019年修订)	国家建立森林生态效益补偿制度,加大公益林保护支持力度,完善重点生态功能区转移支付政策,指导受益地区和森林生态保护地区人民政府通过协商等方式进行生态效益补偿
	2020	生态保护补偿条例(公开征求意见稿)	通过立法确定生态保护补偿的基本原则、中央部门和地方职责等
	2021	关于深化生态保护补偿制度改革的意见	完善分类补偿制度,健全综合补偿制度,加快推进多元化补偿,增强改革协同,强化激励约束
	2021	关于建立健全生态产品价值实现机制的意见	探索通过发行企业生态债券和社会捐助等方式,拓宽生态保护补偿资金渠道。通过设立符合实际需要的生态公益岗位等方式,对主要提供生态产品地区的居民实施生态补偿。
	2024	生态保护补偿条例,国务院令第779号	明确生态保护补偿内涵,是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制,对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排

表1

表2

表3

表4

图1

参考文献 41

[1]	陈根长. 关于林业政策调整和机制转轨问题[J]. 林业经济, 2001(1):11-15.
[2]	徐畅, 霍鑫鑫, 程宝栋, 等. 我国现行公益林政策与森林多种效益发挥的思考[J]. 世界林业研究, 2023, 36(5):126-131.
[3]	郭广荣, 李维长, 王登举. 不同国家森林生态效益的补偿方案研究[J]. 绿色中国, 2005(7):14-17.
[4]	原正军, 冯开文. “中央一号文件”涉农政策的演变与创新[J]. 西安交通大学学报(社会科学版), 2013, 33(2):58-62.
[5]	王登举. 日本的森林生态效益补偿制度及最新实践[J]. 世界林业研究, 2005(5):67-72.
[6]	ZHOU Jinxing, PEN Zhenhua, FEI Shimin, et al. A discussion on compensation of forest ecological engineering benefit[J]. Journal of Forestry Research, 2007, 18(2):1.
[7]	马浩然, 赵天忠. 森林生态效益补偿研究进展与展望[J]. 北京林业大学学报(社会科学版), 2021, 20(4):90-99.
[8]	SHI Xiaoliang, ZHANG Jiayi, LU Ji, et al. Global trends and innovations in forest ecological compensation:An interdisciplinary analysis[J]. Forests, 2024, 15(4):631.
[9]	王德凡. 从政府主导到多元化:论我国生态补偿法律制度的变革[D]. 重庆: 重庆大学, 2019.
[10]	董一鸣, 孙博文, 徐琳瑜. 森林生态效益补偿优先级机制研究及应用:基于碳汇总量与变化量视角[J]. 生态学报, 2024, 44(5):1892-1903.
[11]	谭昊, 黄雷. 北京市森林生态补偿分摊研究[J]. 科技和产业, 2024, 24(2):136-140.
[12]	汪远秀, 黎德川, 丁贵杰. 赤水河流域森林生态补偿标准核算[J]. 生态科学, 2022, 41(5):163-168.
[13]	戴永务, 孙于岚, 荆柱洲, 等. 中国公益林生态补偿制度的历史演进、现实困境与路径探索[J]. 林业经济问题, 2024, 44(2):152-160.
[14]	张涛. 森林生态效益补偿机制研究[D]. 北京: 中国林业科学研究院, 2003.
[15]	王迎静, 洪燕真, 陈思莹, 等. 森林生态补偿政策文本量化研究:一个三维分析框架[J]. 林业经济, 2024, 46(1):57-76.
[16]	杨丽韫, 甄霖, 吴松涛. 我国生态补偿主客体界定与标准核算方法分析[J]. 生态经济(学术版), 2010(1):298-302.
[17]	王清军, 陈兆豪. 中国森林生态效益补偿标准制度研究:基于10省地方立法文本的分析[J]. 林业经济, 2013(2):57-68.
[18]	罗凌. 关于中国森林生态效益补偿标准的思考[J]. 四川林业科技, 2012, 33(6):85-89.
[19]	陈玉新, 尚国亮, 马玉洁, 等. 河北省森林生态效益补偿制度实施现状、问题与对策[J]. 国家林业和草原局管理干部学院学报, 2023, 22(3):10-17.
[20]	HUANG Yingli, LOU Guoyi, YAO Jiabin. Research on the profit contribution of forest ecological benefits based on policy and market-tools compensation projects in Nanping[J]. Sustainability, 2023, 15(6):5465.
[21]	冯菁, 夏自谦. 中国林区贫困现状及解决对策研究综述[J]. 北京林业大学学报(社会科学版), 2007(3):63-67.
[22]	刘璨. 我国森林生态效益补偿问题研究[J]. 绿色中国, 2004(1):38-43.
[23]	董妍. 森林生态效益补偿制度回顾与展望:关于完善一项永久性生态补偿制度的思考[J]. 农村财政与财务, 2014(2):48-51.
[24]	韦贵红. 我国森林生态补偿立法存在的问题与对策[J]. 北京林业大学学报(社会科学版), 2011, 10(4):14-20.
[25]	施志源, 李思锐, 俞虹帆. 自然资源资产所有权委托代理中的权益落实及其制度保障[J]. 中国人口·资源与环境, 2023, 33(12):172-183.
[26]	Potter C A, WolfS A. Payments for ecosystem services in relation to US and UK agri-environmental policy:Disruptive neoliberal innovation or hybrid policy adaptation?[J]. Agriculture and Human Values, 2014, 31(3):397-408.
[27]	张眉, 刘伟平. 我国生态公益林补偿标准问题探讨[J]. 世界林业研究, 2010, 23(3):69-72.
[28]	李文华, 李芬, 李世东, 等. 森林生态效益补偿的研究现状与展望[J]. 自然资源学报, 2006(5):677-688.
[29]	戴广翠, 闫春丽, 缪光平, 等. 关于完善森林生态效益补偿政策的几点建议[J]. 林业经济, 2008(12):16-19.
[30]	DENG Cheng, ZHANG Shougong, LU Yuanchang, et al. Determining the ecological compensation standard based on forest multifunction evaluation and financial net present value analysis:A case study in southwestern Guangxi,China[J]. Journal of Sustainable Forestry, 2020, 39(7):730-749. doi: 10.1080/10549811.2020.1723644
[31]	HUANG Xianqiao, LI Jingye, REN Yue, et al. The temporal and spatial evolution characteristics of the ecosystem service value and conversion rate in China’s key state-owned forest regions[J]. Forests, 2024, 15(5):781.
[32]	王娇, 李智勇, 胡丹. 森林动态补偿机制设计与实证[J]. 林业经济, 2017, 39(10):75-79.
[33]	SONG Shuyu, XU Duanyang, ZHANG Xiaoyu. Afforestation subsidy determination for Haloxylon ammodendron(CA Mey.)Bunge in China based on Cost-Benefit analysis[J]. Forests, 2022, 13(4):497.
[34]	刘璨, 张敏新. 森林生态补偿问题研究进展[J]. 南京林业大学学报(自然科学版), 2019, 43(5):149-155. doi: 10.3969/j.issn.1000-2006.201903075
[35]	肖文发, 朱建华, 曾立雄, 等. 森林碳汇助力碳中和的几点认识[J]. 林业科学, 2023, 59(3):1-11.
[36]	蔡为民, 王燕秋, 林国斌, 等. 基于“资源-资产-资本-资金”转化路径的森林碳汇价值实现机制[J]. 中国人口·资源与环境, 2024, 34(3):60-67.
[37]	吕国玮, 杜亚敏, 周思彤, 等. 国外生态补偿运行模式的借鉴与启示[J]. 自然资源情报, 2023(11):1-9.
[38]	聂承静, 刘鑫旺. 森林生态产品价值实现:逻辑关系与关键问题[J]. 中国人口·资源与环境, 2024, 34(9):142-152.
[39]	王世进, 何晶晶. 论森林生态效益补偿制度的完善:以江西省为例[C]// 中国法学会环境资源法学研究会.生态文明与环境资源法——2009年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集. 昆明: 昆明理工大学, 2009: 5.
[40]	袁广达, 许晓彤, 周棵靖. 生态补偿信息共享平台设计:基于信息系统内部控制视角[J]. 财会月刊, 2022(9):69-80.
[41]	余红红, 杨加猛, 万紫璇. 基于水源涵养服务视角的汀江(韩江)流域森林横向生态补偿标准[J]. 林业科学, 2023, 59(2):1-9.